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发改委首提收缩型城市 土地财政下城市扩张或将

时间:2019-04-09 14:33



进入城镇化中后期,城市将如何发展?发改委文件首次提出收缩型城市,这意味着政府层面不再单方面考虑城市增长和扩张。在重构新型城镇化空间格局的背景下,将优化城市群-都市圈-中小城市-特色小镇这一结构下的土地、资金等要素配置。

在经历了一轮?#35813;?#22686;长之后,中国的城市该如何发展?

4月8日,国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下称《重点任务》),布置了包括加快农业转移?#19997;?#24066;民化、优化城镇化布?#20013;?#24577;、推动城市高质量发展、加快推进城乡融合发展等方面19条具体任务。

《重点任务》再次强调了城市群-都市圈-中小城市-特色小镇的新型城镇化空间格局框架,试图通过转变城市发展观念,优化资源要素在城乡之间、大城市与中小城市之间的合理配置,最终实现?#19997;凇?#20135;业在这一空间格局内的再分配。

收缩型城市会更多吗?

记者注意到,《重点任务》不仅指出要加快京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设,还在房地产市场调控政策、区域制造业布局、大气污染防治、城乡产业协同等?#21908;?#39046;域,强调了协同发展的重要性。

?#28304;耍?#39318;都经贸大学特大城市研究院研究员叶堂林告诉记者,从我国城镇化进程来看,靠单一城市自主发展的阶段已经基本结束,城市群和都市圈发展是从初级到中级的发展阶段,越来越强调与周边的合作。

此外,多位受访人士向记者表示,此次《重点任务》对于城市发展,不再单方面考虑城市增长和扩张,开始相对地思考一些城市在收缩中带来的各种问题,显示了我国新型城镇化过程中,城市发展理念的转变。

《重点任务》中提到,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导?#19997;?#21644;公共资源向城区集中。

?#28304;耍?#26377;地产分析人士告诉记者,文件一方面要求全面放开大城市落户限制,另一方面提出中小城市发展要分类施策,并在官方文件中首次提及“收缩型”城市,符合城市化一体两面的发展规律,未来?#19997;?#31561;政策可能进一步分化。

中央财经大学城市管理系主任、副教授王伟指出,“收缩型城市”是国外引入的概念,包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯顿等地区,都经历过城市收缩的阶段。其主要体现在?#19997;?#27969;失、产业衰退,城市空间和公共设施闲置?#28909;?#20010;方面。在我国,还有一种特有的城市收缩现象,即常住?#19997;?#23569;于户籍?#19997;?#30340;“户口?#26500;?rdquo;现象。

王伟认为,这也在一定程度上代表着城市规划理念的转变。过去我国地方政府主导的城市规划,由于土地财政等影响,基本上是基于城市扩张预期所做的增长型规划,用地指标和?#19997;?#35268;模都在不断地增加,在一些城市,预期与?#36136;?#24182;不相符。

记者注意到,近年来,学术界开始注意到我国一些中小城市?#19997;?ldquo;收缩”的现象。

根据清华大学建筑学院特别研究员龙瀛的研究,在2000年到2010年间,中国有180个城市的?#19997;?#22312;流失,同期出现?#19997;?#27969;失的乡镇和?#20540;?#21150;事处则超过一万个。

首都经济贸易大学吴康副教授也曾发布研究成果称,2007-2016年间,中国有84座城市出现了“收缩”,这些城市都经历了连续3年或者3年以上的常住?#19997;?#20943;少。

王伟则指出,城市的扩张和收缩有其必然性,是城市发展的一体两面。一方面,大城市的扩张,城市群的出现和?#19997;?#22312;空间分布的不均衡,有其必然性。另一方面,城市的收缩也有其人为性,我国严格将城市按照行政级别划分,也导致了资源和要素过度向行政级别高的大城市集中,导致这些城市出现“虹吸效应”。

土地指标给都市圈松绑

在重构新型城镇化空间格局的背景下,优化城市群-都市圈-中小城市-特色小镇这一结构下的土地、资金等要素配置,是此次《重点任务》的另一个重点。

记者注意到,《重点任务》在多处均提到了土地指标的相关改革政策。

《重点任务》提出,深化“人地钱挂钩”等配套政策。全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移?#19997;?#33853;户数量挂钩政策,在?#25165;?#21508;地区城镇新增建设用地规模时,进一步增加上年度农业转移?#19997;?#33853;户数量的权重,探索落户城镇的农村贫困?#19997;?#22312;原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

此外,《重点任务》还提到,在符合土地用途管制前提下,?#24066;?#37117;市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。在符合空间规划、用途管制和依法取?#20204;?#25552;下,?#24066;?#20892;村集体经营性建设用地入市,?#24066;?#23601;地入市或异地调整入市。

农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐告诉记者,所谓的异地调整入市,主要是指对不成整的、零星的集体建设用地复垦后,腾挪出的建设用地指标在合适区域调整入市的情况,也有部分是指不同村组间建设用地互换?#21462;?/span>

在指标流转方面,上述地产分析人士告诉记者,根据国务院发布的相关文件,只有“三区三州”及其他深度贫困县,其城乡建设用地增减挂钩节余指标,才可以由国家统筹后跨省域调剂使用。而此次文件对都市圈内的跨区域指标做了“松绑”,这意味着,比如北京都市圈内,河北的部分地区有建设用地指标结余的,可以将指标流转给北京,从而保障北京的用地供应。

在人力资源方面,《重点任务》不仅全面放开大城市落户,还表示要推动形成平等竞争、规范?#34892;頡?#22478;乡统一的人力资源市场,统筹推进农村?#25237;?#21147;转移就业和就地创业就业。《重点任务》还提到,要健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制,引导科研人员按规定到乡村兼职和离岗创业。

要素结构的调整,最终会服务于产业结构的调整。《重点任务》提出,要引导大城市产业高端化发展,发挥在产业选择和人才引进上的优势,提升经济密?#21462;?#24378;化创?#34385;?#21160;、做优产业集群,形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础,发挥要素成本低的优势,增强承接产业转移能力,推动制造业特色化差异化发展,形成以先进制造业为主的产业结构。

?#28304;耍?#21494;堂林表示,这类产业布局的设定,更多是基于区域分工定位的调整。从产业结构的角度来看,我国已经到了工业化的中后期。以发达国家的经验来看,后工业化社会的产业结构主要以服务业为主,但只发展高端而没有中?#25237;?#30340;产业链配套,?#26448;?#20197;带动区域的产业发展。

叶堂林认为,从产业链的角度,核心城市需要发展高端服务业和研发产业,比如研发、?#25918;啤?#38144;售等高附加值?#26041;凇?#21516;时依托中小城市,利用其低土地和人力要素成本?#31995;?#30340;优势,负责制造等低附加值?#26041;冢?#19982;大城市形成分工,形?#21830;?#24230;转移的格局。




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